【法治瞭望】修法保障高水平普及义务教育

　　义务教育关系着国家和民族的未来，关系国民素质的提高，关系千家万户的利益。经过多年的努力，目前福建省义务教育事业正向着“县域内基本均衡”的目标迈进。为全面推进依法治教，高水平普及并均衡发展义务教育，2016年7月29日，省第十二届人大常委会第二十四次会议表决通过了《福建省义务教育条例》（以下简称《条例》）。

　　《条例》共66条，分设总则、就学保障、学校建设与管理、教师队伍建设、素质教育、均衡发展、经费保障、法律责任和附则共9个章节。其中，均衡发展是实现教育公平的有效途径，是义务教育发展新阶段的重要要求；另一方面，素质教育在义务教育阶段的地位显得越来越重要，且内容方面更注重如何培养学生的独立思考能力、实践能力、创新能力和科学精神，促进学生全面发展。由于二者皆是当前社会的普遍关切，为了更好地贯彻落实十八届四中全会关于立法工作的要求，增强法规的及时性、系统性、针对性和有效性，《条例》因此分别设置了“均衡发展”和“素质教育” 专章加以体现。 

　　《条例》的主要内容可以用6个关键词体现。

　　关键词一：免费。福建省在全国较早实施义务教育“两免一补”政策，2006年、2008年先后免除农村、城市义务教育阶段中小学生学杂费，全面实行义务教育免费政策，还先后对所有农村义务教育阶段公办学校学生实行免费提供教科书、作业本以及《新华字典》。据统计，全省用于免费提供教科书和作业本的资金近4亿元，省级以上财政还每年安排专项经费2亿元为农村寄宿生全面提供免费早餐。近期，，要求2017年起对城乡义务教育学生全部实行“两免一补”政策，即城乡统一免除学杂费、免费提供教科书和对家庭经济困难寄宿生提供免费住宿并给予生活补助。《条例》在该通知的基础上，体现福建省对义务教育更加优惠的举措，明确规定接受义务教育的学生享受“三免一补”优惠，即“免收学费、杂费，免费提供教科书和簿籍”、“对家庭经济困难寄宿生提供免费住宿并给予生活补助”，还要求各地以县级区域为单位“根据本地实际决定免收其他费用”。此外，由于经费保障是发展义务教育的基础，《条例》在专章规定了义务教育经费保障问题，明确要求把义务教育经费列入财政预算，并优先安排，还要求做到“三增长”，即“用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例，保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长，保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长”，以保障义务教育所需经费得到有效落实。

　　关键词二：公平。“就近入学”是义务教育法的重要规定，如何合理划定小学招生区域，实现就近入学要求，关系众多家庭切身利益，备受社会关注，也是体现教育公平的一个重要指标。目前小学招生划片在实际操作中仍存在一些问题，群众意见较大，矛盾的焦点主要是教育部门划定小学招生区域的透明度不高，科学性、合理性受到家长们的质疑，比如出现“学校就在家门口，我却上不了学”、“同一小区的房子，却被划分到不同学校”的现象。为此，《条例》一是坚持就近入学的原则，明确规定“遵循科学、合理、便民原则”来划定招生范围，“招生范围有调整的，应当召开听证会，听取社会各界代表意见和建议”。二是同等待遇。《条例》规定，教育部门和学校应当保障进城务工人员随迁子女在校的合法权益，保证“在编班、学籍管理、奖惩和升学等方面与所在学校其他学生享受同等待遇”。三是便利民众。《条例》要求“应当保留并办好农村边远地区和海岛必要的小规模学校和教学点”。四是禁止变相“共建”。《条例》禁止学校收取“与义务教育阶段入学挂钩的捐资和物品”。五是扶持贫困地区、农村义务教育发展。《条例》要求省政府完善贫困地区义务教育经费保障机制，加大对革命老区、原中央苏区县、少数民族地区和经济欠发达地区义务教育的财政转移支付力度，完善农村小规模学校和教学点的经费保障机制。此外，《条例》还要求学校向社会公布招生情况并接受社会监督。

　　关键词三：全面。义务教育的普及取决于就学困难的适龄儿童、少年能否正常入学。为了确保所有适龄儿童、少年能够接受义务教育，《条例》从如下方面做了规定：一是明确实行就近入学，要求政府保障义务教育阶段适龄儿童、少年（含随迁子女）在户籍地、居住地就近入学。二是禁止擅设入学门槛，规定对所有适龄儿童、少年免试入学，禁止学校采取“考试或变相考试的方式” 选拔招生，也禁止以各类竞赛证书或考级证书作为招生入学和编班的依据。三是要求做好流浪未成年人教育矫治，保障未成年罪犯和被采取强制性教育措施的未成年人接受义务教育的权利。四是发展残疾适龄儿童、少年特殊教育，并支持开展孤独症儿童、少年特殊教育。五是健全预防辍学机制，要求政府督促适龄儿童、少年按时入学，做好辍学学生复学工作。六是扶持民办学校发展，要求政府通过购买服务方式为受托承担义务教育任务的民办学校拨付经费。此外，优待特殊人群也是确保真正公平的另一方面。为此，《条例》要求对军人子女给予保障、对烈士子女给予优待，对台湾同胞子女给予照顾。

　　关键词四：尊教。提高义务教育质量，实施素质教育，教师是关键。为了调动教师投身义务教育事业的积极性，《条例》规定了多项措施以保障教师待遇：一是保障教师编制，要求教职工编制的核定在遵循标准的同时还必须考虑“优化结构、动态调整”的需要，并且禁止挤占、挪用、截留编制，还严格限制抽调、借用在职教师。二是实行同县待遇，要求政府统一县域内教师工资制度，并将义务教育教师工资、社会保险单位缴纳部分全额纳入财政预算。三是重视教师健康，规定教师享受与当地公务员同等水平的医保待遇，要求学校定期组织教师进行健康体检。四是确保教师培训制度化、经常化，要求政府保障教师培训经费和教师参加培训期间的工资福利待遇。五是优待特教教师和农村教师，规定他们分别享有特殊教育津贴和农村教师补贴。六是建设农村学校教师周转宿舍，保障农村教师生活需要。此外，为了体现教师社会地位的尊崇，避免教师的行为给社会造成不良观感，《条例》杜绝教师实施“有偿补课”、“推销教辅材料”、“收受学生家长财物”等不当谋利行为。

　　关键词五：关爱。义务教育阶段儿童、少年心智尚未发育，需要全社会给予关爱，为其提供安全良好的环境。为此，《条例》作了如下规定：一是要求政府健全农村留守儿童、孤儿关爱服务体系，完善其学习、生活与心理关怀、疏导机制；二是禁止利用适龄儿童、少年卖艺、乞讨；三是禁止组织、接纳学生参加非公益性庆典、演出；四是要求学校建设符合防汛、防台风、抗震以及防御其他自然灾害的安全规范，并建立健全学校校舍安全保障机制；五是设置寄宿制学校方便居住分散的适龄儿童、少年接受义务教育，按标准配备学生生活设施及生管教师、食堂工作人员和医护人员，并要求建立健全安全管理、生活管理、食堂管理、卫生管理等制度；六是禁止学校将违反学校管理制度的学生退学或开除；七是要求教师尊重学生的人格，禁止体罚、变相体罚或侮辱学生；八是要求教师特别帮助和关爱身心有障碍、学习生活自理有困难的学生；九是要求政府及学校加强校园治安管理，预防校园发生；十是要求学校因材施教，重视学生个性发展；十一是要求学校建立学生体质健康监测机制，保证学生每天至少一小时校园体育活动时间、每学年至少举办一次全校性运动会；十二是禁止学校以任何名义分设或变相分设重点班、非重点班；十三是要求建立学生课业负担监测和公告制度；十四是要求各类场馆、学生校外活动场所和公共文化体育设施应对学生免费或优惠开放。

　　关键词六：均衡。促进教育公平是的、十八届三中全会报告、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》确定的国家基本教育政策。义务教育均衡发展是实现教育公平的有效途径，是义务教育发展新阶段的重要要求，也是当前社会的普遍关切。近年来，福建省一直将义务教育均衡发展作为义务教育工作的重点，2011年、2012年省政府连续出台了《关于进一步推进县域义务教育均衡发展的意见》、《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，但总体上看，目前省内义务教育的均衡发展还属于较低水平的均衡，城乡、区域、校际之间的差距仍然比较明显。从现阶段所要求的“县域基本均衡”来看，乡镇、农村的义务教育学校虽有了明显改观，但与县城的义务教育学校相比差距不小。农村学校教育教学条件相对薄弱，特别是省级扶贫开发重点县、部分原中央苏区县、革命老区县以及人口较少的村、镇，学校的设施设备、活动场所比较简陋。同一城区不同学校之间也不够均衡，因择校而迁户、挂户的现象在一些城区仍普遍存在。

　　为了推动义务教育均衡发展，《条例》从以下方面加以保障：一是促进办学资源均衡分布。办学资源不均衡是制约义务教育均衡发展的重要方面，尤其是城区义务教育资源配置往往落后于城镇化进程。一些地方在新区建设、旧区改造过程中，未将增加义务教育资源配置统筹纳入规划，新增布点学校建设相对滞后。一些学校规划布局和项目建设不够科学、缺乏前瞻性，有的校舍刚建成不久，就被撤并或者拆除。一些中心城区学校，原来划定红线的教育预留用地，屡被占用并改为商业用地开发，使一些优质校扩容、发展空间受限。多种原因导致城区学校生源爆满，“大班额”现象短期内难以消除，教育教学质量受到一定程度影响。为此，《条例》明确要求政府科学制定或调整义务教育学校设置规划，构建与常住人口规模相适应的义务教育布局；要求新区建设时要同步建设学校；要求学校搬迁时应当先建后迁和学校撤并时应当先建后撤。

　　二是促进师资均衡。高水平的办学质量是义务教育均衡发展的根本目的和最终体现，也是家长选择学校的真正原因。这其中师资均衡是义务教育均衡的关键。当前，福建省义务教育阶段师资队伍结构性矛盾突出。教师学科结构、年龄结构矛盾相当突出，不同程度地存在体育、音乐、英语、信息技术等课程专业教师缺乏问题，教师老龄化现象比较普遍，合格的特殊教育师资紧缺。农村教师“留不住”，优秀教师由村庄流向乡镇、县城甚至城市的现象较多。县域内教师合理流动的机制尚未全面建立，相关政策推动力不够，校际间教师均衡配置格局尚未完全形成。为此，《条例》明确规定：一是促进校际均衡。《条例》禁止利用财政性教育经费建设超标准学校；规定不得将学校分为重点校和非重点校；要求加强农村学校和薄弱学校的标准化建设；构建优质学校对其他学校的辐射带动机制。二是促进师资均衡。《条例》要求县级以上政府在教师的编制和配备、经费投入、继续教育等方面向农村地区和老少边穷地区学校倾斜；建立健全校长教师校际交流制度，改善校际间教师学科、职称、年龄结构，缩小县域内城乡间师资配备差距，制定措施鼓励优秀高校毕业生到农村地区和老少边穷地区任教，且明确要求“评聘高级教师职务，应当具有一年以上农村学校、薄弱学校任教或者支教的经历”。

　　此外，为了确保《条例》的上述规定能够真正落到实处，《条例》设置了相应的违法责任，通过让《条例》长出“牙齿”，以彰显制度的刚性。

　　教育是兴国之本，义务教育更是关系着国家和民族的未来。《条例》围绕义务教育公平和质量两大主题，坚持均衡和发展有机统一，强调以推进均衡促进发展、通过发展实现高水平均衡，为破解福建省义务教育事业改革发展中亟需解决的问题提供了一系列制度保障。我们有充分理由相信，随着《条例》的实施，福建省的义务教育工作势必提升到一个新水平。■

责任编辑／王伟峰