城市更新学术研讨会主题报告｜许槟：面向转型——北京存量用地规划研究与实践

城市更新学术委员会副主任委员、北京市城市规划设计研究院教授级高级规划师许槟

2016年12月17日，中国城市规划学会城市更新学术委员会恢复成立大会暨学术研讨会在东南大学召开。学术研讨会邀请了学委会副主任委员、北京市城市规划设计研究院教授级高级规划师许槟作了题为 “面向转型——北京存量用地规划研究与实践”的学术报告。报告分别从概念的认识维度、国家的政策背景、北京的实践探索和未来的展望建议的四个方面展开阐述，指出北京等超特大城市应重点关注中心城区的存量更新管理政策研究。

首先，副主任委员许槟对产生存量用地转型的背景进行了总结，结合“北京城市总体规划编制”工作，指出规划的动态评估、实施的综合研判和政策的研究制定的重要性。其后，报告分别从存量用地规划的管理维度、空间维度、价值维度的三个方面，对相关概念进行了阐释。第三，报告通过解析国家政策背景，提出当前在国家层面，已经明确了城市发展转型的方向，构建了顶层政策制度设计体系，并出台了一系列指导意见与政策，因此，各地须立足自身的城市发展阶段进行综合分析研判，思考如何对接国家政策的具体实施操作办法。

报告重点以北京存量用地规划为案例，通过梳理北京实践的探索过程，结合国家和首都城市发展重大事件的背景分析，进而归纳了北京规划建设实践的特征。首先，北京结合新版城市总体规划的工作，在全市范围内对城乡建设用地的规划与管理开展了转型探索，提出了“严控扩张、规划瘦身、现状减量、结构调整”的存量用地规划政策，制定了促进城乡建设用地减量，降低平原地区开发强度，优化调整“三生”用地结构的管理目标，在管理机制上研究“供减挂钩”的统筹实施手段，并按年度分区分解了减量任务，通过存量与增量、减量用地的规划统筹，促进城乡建设用地的集约高效利用。

北京市域存量用地规划政策

另外，基于对北京中心城区概况的解析，报告指出其规划目标是在已有存量空间上谋求解决之道，转变以增量扩张带动城市发展的传统模式，探索城市发展进入存量用地为主阶段时，城乡用地内涵式集约发展的提质增效之路。规划从关注人的需求出发，通过聚焦中心城区的核心问题、参照全球城市的规划经验，将转型期的价值目标和长远发展的规划理念，转化为城市的规划管控与引导要素，进而形成统一认识下的规划政策思路。

报告指出，在密度效益方面，北京直面中心城的高密度人口和建设强度，通过建筑和用地规模的双控，规划力图实现适宜的绿色生态环境与用地开发强度、合理的建筑密度与房屋使用效益。在都市通勤方面，依据交通通勤方式和效率，以及规划产业的建筑规模和就业岗位预测，通过居住与就业在空间规模、范围的匹配，引导中心城区就业人口就地居住的比重提升，缓解大城市长距离、长时间的通勤压力。在宜居安居方面，关注生活空间及其服务设施的供给保障，优化住房供给与居住需求的公租房实施比重，提高公共设施面向居住人口和管理人口的服务支撑。在公平包容方面，通过对城市功能的空间格局重组，加强首都重点战略空间区域的规划管控，推动城南薄弱地区的协调发展，形成主体城市功能突出、土地使用混合的分区规划指引。在目标统筹方面，基于对城乡规划的实施主体和实施模式的分析，探索在规划空间政策的基础上统筹土地管理政策的具体实践，包括“先供先摊”、“供减挂钩”的土地储备和供应政策。

北京中心城区建设状态示意图

北京中心城区存量规划思路

最后，根据北京实践的探索经验和对我国超特大城市发展情况的总体认识，副主任委员许槟针对我国超特大城市的存量用地发展提出了相关建议，提出针对现有粗放失衡发展方式，应制定出台解决全局普遍性问题的规划约束政策。并且，当前应重点关注四个方面的工作，包括中心城区的存量更新管理办法，建筑总量规模的管理规定与标准，生产与生活功能的空间匹配引导策略，和规划实施中时空层面的统筹政策。