卷首语 耿申:影响校长办学自主权的非制度因素

2014年初北大附中雾霾停课事件，最终还是不了了之：北京市教委修订了应急预案，社会接受了“改变上课方式”为“个案”的定性。人们可以批评教委应急预案规定的处置机制“并不应急”，但在应急情况下校长究竟有没有权力决定停课，依然是个问题。

当社会崇尚“创新”时，往往意味着制订和执行规则的部门偏于保守，意味着有太多不合时宜的旧规需要打破。假如在非紧急、非必要情况下校长擅自突破规则，当然属于违规；但遇到真正紧急情况时，教育行政部门制定的那套烦琐的“逐级上报、批准”程序一定会被“创新”者打破，他们会采取真正应急措施，以保护学生安全。那时，“创新”者很可能会被视为“英雄”，树为“楷模”。

这就涉及另一个问题：校长办学自主权，文件规定的是一回事，实际拥有的可能是另一回事。我国几十年的教育改革史显示，当教育行政部门存在“该管的未必真管，不该管的未必不管”的情况时，校长的自由裁量空间变得不是狭小，而是更加宽泛：可以不干，因为你在管；可以干，因为你不管；不想干的不干，因为你在管；想干的就干，因为你不管。在制度形式上，校长权力似乎很大，也似乎很小：其大，大到要对学校几乎一切事务负责（决策），特别是被“赋予”了很多实际上无能为力的权力；其小，小到几乎事事都需要请示。在管理过程中，校长权力同样似乎很大又似乎很小：其大，大到校长只要找到一个恰当的“时髦”理由，就可以任意作为；其小，小到许多明文规定的权力随时可能被“拿走”，致使任何不请示行为都存有潜在违规的可能性。有的校长权力大到像是“统治”独立王国，教育行政部门甚至不得不将其列为“例外”；有的校长权力由于上级频繁的检查和“指导”而变得几无自主。校长间在办学自主权上的巨大差别，自然也成为导致学校间在办学条件、师资队伍、福利待遇、办学风格乃至办学质量上不均衡的重要因素。

校长办学自主权名义上来自教育政策法规，属于被教育行政部门授予的权力；本质上则来自教育责任或曰道德使命，属于天赋的权力。行政授予的权力具有原则性特征，不可能涵盖学校管理中的一切具体事务；道德赋予的权力具有无限责任特征，要求不能存在丝毫空当。故一方面校长对办学权力的原则认识和对承担学校责任的道德认识，决定其对办学自主权的综合理解；另一方面，校长在机制上“创新”的成功经验会强化其对道德赋权特征的理解，相反，“创新”的失败（即被视为“违规”）经验会强化其对行政授权特征的理解。校长对办学自主权特征的不同认识和理解，不仅会给自己带来不同的体验，也为其管理决策行为留下巨大选择空间。偏于看重道德赋权的校长在学校管理上通常表现得创新进取意识强，比较主动、精明、敢作敢为，而偏于看重法规授权的校长通常会显得比较被动、小心谨慎、穷于应付。

校长办学自主权的上述特征是由教育行业的特殊性所决定的，并进而决定了校长对权限认识和权力运用的差异。选择创新进取态度的校长，只要所在学校运行平稳，通常不会被干涉；选择安于现状态度的校长，只要所在学校教职工对其并无不满，通常也不会被免职。在研究学校管理特别是校长办学自主权问题时，此点值得研究者予以关注。