，在有些重视法治的地方，耳朵发挥了很大的作用，很敏锐，在有些地方就变成聋子的耳朵了。”一位基层法制工作人员对记者打了一个形象的比喻。
对于公众来说，，或许那些有过行政复议和行政诉讼经历的人，才清楚这个机构的具体职责。
然而，在政府的行政架构中，。“加强和改进政府立法制度建设，重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草”，这是十八届四中全会《决定》中关于政府立法极有分量的一句话，其潜台词是，在政府立法中，。
，由各级政府法制机构承担的工作任务，竟涉及七个方面22项。
？却又为何长期以来给人一种陌生和低调的印象？
一个机构的来龙去脉
，在职能定位上，没有什么自身的所谓部门利益，其基本职能就是为政府及其各个部门服务，很有限的与自身职能有关的立法行为，目的也是代表政府更加有效地行使某些重要职能，所以能够站在更加公平公正客观的角度。。
话说从头，作为一个机构，？改革开放以来，，，；1998年3月，，。
在地方政府层面，上世纪80年代以来，，。
1990年，《行政诉讼法》颁布，各地法制机构进一步健全或提高了原有机构的规格。
，在组织上为政府法制工作的顺利开展提供了保证，各地市、县政府法制机构也随之全面成立。
“地方政府和部门普遍担心影响其权威和声誉，因而对待行政诉讼是不敢轻慢的，。行政复议其实也存在着类似原理，而且在行政复议中政府还需要营造‘不官官相卫’、‘不护短’的公正氛围，，也没有什么部门利益，比较适宜充当这一角色。”有学者分析认为，。
，，即它属于政府的内部机构，附设于政府之中，协助领导处理行政事务，不能对外发布命令和指示，不能对公民和社会组织进行公共行政管理。
但随着形势的发展，、助手和顾问作用外，它所从事的制定、组织实施立法计划，具体协调指导依法行政工作，监督检查法律法规执行情况，负责行政复议、行政应诉等多方面的任务和职责，已经涉及到诸多方面的行政管理职能和行政权限，。
因而，，，是一个相对综合性职能部门。
回顾这一段变迁史，与市场经济相适应的政府治理模式的转变，。市场天然的需要依法行政的政府，。
“利益过滤者”
，。，从他们的工作产品中，可以评判各级政府在依法行政上达到一个什么样的水平。
“如果说违法行政是‘火星’，，而不是等火势大了去做消防队员。
，进而成为一个法治观念的培育者，做一个驾驶员的教练，而不是自己去驾车。。
尽量从行政体系内祛除部门利益，。“一些部门想通过立法解决机构、编制、财政经费等问题，而要求获得更多编制、财政、行政许可往往是审查中排雷的重点。。
当前绝大多数法规规章是由政府各部门起草的，其局限之处在于起草部门容易站在本部门立场来考虑问题，会过多的关注行政管理的便利和效率，容易将行政思维带进法律规范条款，甚至以行政惯例、特殊做法来搞例外，造成部门利益法制化倾向。
除了由立法机关对草案进行审议修改外，还需要在行政体系内部通过一个相对独立的、中立的机制来缓冲和淡化这些倾向。
，在考虑问题时有较为独立的立场，而且在长期的立法服务过程中塑造了自身的部门风格和政策逻辑，在政府体制内最适合承担这一把关职能的。”陈宏光告诉《决策》。
，并不意味着职权扩张和地位上升，其价值在于推动公共政策法治化和降低政策风险。
“规范性文件一方面发挥着弥补法律法规过于原则、抽象的作用，另一方面也发挥着行政试验和创新的功能，如果出了问题，对社会的冲击和影响是极为巨大的，所激化的矛盾也远比单个具体行政行为不当要强烈得多，对政府形象和权威的损害是极为巨大的，这就是政策风险。”有学者分析认为，，脱离法律的控制。
，开展对规范性文件的审查，虽然不足以制约行政权力的扩张和自利，却是一种主动纠错，是对公权力的产物进行额外的过滤和检视。
一颗活棋子
在地方政府法治活动的大棋盘中，，它游走于很多层面和环节，在多方面都可以有所作为。在建设法治政府的大趋势下，。
和所有的政府事务一样，推进依法行政同样要有组织、有抓手、有标准、有落实。：“建设法治政府需要一个专业的、专门的机构进行统筹谋划，否则依法行政将停留在书面上、口号中，而这个机构非政府法制机构莫属。”
另一方面，多年来，依法行政工作一直停留在“推”的过程，监督的措施和手段不多，“有必要加强政府法制机构对依法行政的监督指导，赋予其刚性监督力。
同时发挥考评引领作用，大幅度提高依法行政在政府目标考核中的比重，大幅度提高依法行政能力在考核干部政绩中的权重。”吴昌文分析说。
在十八届四中全会《决定》中，还提出了政府法制机构的一个重大转变，即政府法律顾问是以政府法制机构人员为主体，吸收专家和律师参加。省、市、：“这个转变，。”
同时，。四中全会决定强调要加强立法的解释工作，“徒法不足以自行”，法律法规必须为大多数公众所了解，才能被“激活”。为什么会立这样的法？为什么要出台这样的法规？对哪些人群有影响？。
“经常还会遇到这种情况，同样的条文，不同的人有不同的解释，不同的律师有不同的理解和想法，要让当事人和执法人员都能搞清楚，有一个统一的理解和认识，权威的解释很重要，所以下一步还要加强‘释法’工作。”焦凤君从另一个角度诠释了释法的必要性。
此外，有学者分析认为，现在各级地方政府推行的行政管理体制和社会管理方式创新、执法体制调整，涉及到多重法治话题，，而应主动介入。可以预见，随着依法治国的推进，。
法治政府的根基在县域，据本刊记者调查，目前县级政府的法制机构极为薄弱，越是需要法治的基层，法制机构力量越薄弱。这种现状急需扭转，否则地方法治政府建设将会根基不牢。
沙基何能建高楼？
，是机构设置偏低和人员编制严重不足。
据本刊记者调查，合肥、，除长丰县外，都没有内设机构，而自身却成为了政府办的内设机构，比其他政府部门低半级，甚至还有个别低一级，致使法制机构在履行职责时，统筹协调、组织推动能力明显不足，普遍存在“小马拉大车”现象。
人员编制严重不足到何种程度？仍以合肥、马鞍山、亳州三市下辖县为例，，专职人员平均不到1名，有的要给领导当秘书，有的要在办公室兼职。据了解，，1人还要服务县长，有些县3个人全是兼职。
“事情太多了，，机构不独立、编制不独立、经费保障也不独立，，我们是混编，没有单独编。”张文军告诉《决策》。
本刊调查发现，，，按照规定，该县不具备开展行政复议的条件，如果开展了，就是违法办案。因为按照《行政复议条例》，行政复议案件应有2人以上办理。
。，，缺少法律专业背景，难以应对日常工作。
另外，一些默默无闻、兢兢业业的法制工作人员长期得不到提拔重用，致使工作人员积极性不高，工作效率和质量较低。个别县区忽视法制工作人员职业特点，对法制工作人员准入要求不严，有无专业素养人员均可进入，有的甚至作为临时性、过渡性安排，再加上缺少业务培训，人员业务水平良莠不齐，法制工作难以创新突破。
“有些领导把法制机构当作‘新华字典’和工具书，普遍存在‘说起来重要、忙起来次要、工作起来不要’的现象。这些领导担心法制工作人员只会按法律条文办事，缺乏灵活性，不愿让法制工作人员参与重大决策。”吴昌文告诉《决策》。
面对多重困难，，已经不堪重负。
，，从事文件制定、行政复议和执法监督等各方面工作的人员都是满负荷运转，还要完成领导交办的职责之外的大量工作。
政府一些难以处理的工作也是交由法制部门解决，如征迁、招商引资、突发事件、，，但法制机构自身建设问题却长期得不到解决。
记者从有关方面了解到，针对这种情况，安徽省政府将出台新的文件，，乡镇要保证专职法制专员。更大的推动在顶层设计，十八届四中全会提出，探索赋予设区的市，安徽省将以这个为契机，。
焦凤君告诉《决策》：“设区的市逐步被授予，但如果政府法制机构跟不上，怎么保证立法质量？如果某市申请要，前提可能会是机构和编制都要达到一定标准。
不是说要以此扩大队伍，增加人员，而是你达不到一定标准，工作无法开展，立法不是儿戏，影响面大而深远，必须保证质量，没有高质量和一定数量的人员作保证，‘良法’是立不出来的。”
由此可见，，，将得到一定程度的改善。
来源：《决策》杂志2015年1月
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