实践视角下教育管办评分离之“评”析

关键词： 管办评分离；教育评价；教育监测；教育评估；教育督导

教育管办评分离是我国教育治理体系和治理能力现代化的重要标志之一。从管办评分离这一政策设计来看，监测、评估、督导作为实现教育评价目标的重要路径已纳入我国教育管办评分离的顶层设计。在推进教育管办评分离的进程中，构建“一体多维，多力同向”的第三方教育评价实践体系，方能使监测、评估、督导助力教育管办评分离目标的达成。

一、“评”的基本特征

管办评视野下的“评”，实际上是指教育评价。它是国家现代教育治理的顶层设计的重要组成部分，是国家保证教育方针全面落实的重要方式。其根本任务是以国家相关政策要求、专业标准对教育改革和发展的过程与结果进行判定，并服务于教育决策、指导改进教育实践，促进国家教育方针政策在教育实践中得以落实，其表现为具有一定资质的专业机构对教育行政管理和学校办学的过程与效益加以评判。教育评价围绕信息的采集、分析，将事实判断与价值引领融合在一起以履行教育监督职能。教育管办评分离实践视野下的教育评价是一项专业活动，呈现出以下三大特征。

对管理和办学的价值给予衡量和引领是教育评价的核心。价值引领是作为独立运行的、以监督为主要职责的教育评价的首要特征。从不同的立场、不同的角度出发，依据不同的标准可以对同样的教育事实作出不同的评判。在法治时代，国家倡导和规定的教育价值集中体现为教育改革和发展的法律法规、教育方针政策、质量标准等一系列的文件要求。教育管办评分离实践进程中，这些要求既需要通过相应的教育管理、办学行为转化为丰富多彩的教育实践活动，又需要通过相应的教育评价保证教育管理和办学活动的正确方向，因而，教育评价的根本任务就是将国家对教育改革和发展的期望转化成为相应的刚性标准，并由专门的专业机构负责将其应用于对教育管理和办学活动的评价， 实现对教育管理和办学的监督，从而通过体系化的评价实践促进国家倡导的价值观念在管理、办学领域中落地生根，实现代际传递。

教育评价必须是科学规范的。客观公正是一切评价赢得尊重和认同的重要前提。教育评价的客观公正性来源于其评价内容的科学性和评价程序的规范性。从内容来看， 教育评价是以国家教育方针为根本依据，以有利于立德树人为方向，以相应的主题为内容，以具体的评价指标构成的体系，并在实践中细化为具体的评价主题、评价维度、评价指标、评价标准、评价方法、评价规程等操作性要素。这些操作性要素通过内容和形式两个方面的规定性形成一系列专业的、规范的操作流程，从而保证评价的信度和效度。从方式来看，在保证评价主体独立性的基础上，教育评价需要引入多种方法采集、辨识、甄别、分析相关信息，以去粗取精、去伪存真，依据客观事实得出客观结论，提出具有针对性的改进建议，最大限度地避免利益主体和评价主体的主观性对客观事实和结论的影响。因而，教育评价追求的是评价内容和评价形式两者的科学统一。否则，可能会导致教育管理和办学活动偏离预设的方向。

教育评价是相对独立的。长期以来，我国的教育管理采取的是一种集权模式， 教育行政部门集管理、办学、评价于一身，教育评价成为系统内的自说自话，其公信力日益受到挑战和质疑。教育管办评分离视野下，从国家层面来看，评价仍然是国家管理教育的一种方式，是国家衡量教育管理效益、办学效益的重要渠道。但是从教育内部来看，评价从传统的教育管理行为中分离出来，成为一种与传统管理、办学相对 并列的一种力量，担任“第三方”这一角色，其任务是促进管理、办学过程的优化和效益的提高。从这个意义上讲，管办评分离是对传统教育管理方式的创新与超越，教育评价是教育管理权力细分的产物，旨在克服长期以来客观存在的教育自管、自办、自评所产生的弊端。因而，独立运行成为新时期“评”的主要外显特点。教育评价由新的专业机构或教育系统外的专业机构实施，从利益主体中分离出来，以“第三方”的身份成为教育监督部门，履行督查职能。

二、“评”的要素分析

教育评价是由信息采集、分析、报告构成的一个整体。我国教育管办评分离的顶层设计不仅要求“组织开展教育评估监测”，［1］ 而且要求“健全问责机制”。［2］这一政策设计使教育监测、评估及对监测评估结果的应用成为现阶段我国教育评价走向实践的关键要素，几者之间着眼于共同的目标，担负不同的分工，共同推进教育评价向纵深发展。

监测强调的是从第三方的角度对特定的事物进行测量，以保证结果的客观性。从实践的角度来看，监测需要依据一定的标准开发形成相应的工具，并运用工具对事物的状态加以测量，以相应的数据来反映事物的状态及其达标情况。简单地说，监测的任务就是依据一定的标准赋予监测对象一个各方均可相信并接受的数值量。信度和效度是评价监测质量的核心指标，人、工具和监测样本是影响监测信度、效度的重要因素。当监测工具和监测样本高度符合测量学规范时，常常可以克服人的主观性对测量工作可能带来的误差，使监测工作从第三方测量走向自我测量。

作为一种间接测量，教育监测需要以一定的框架为基本设计，以相应的指标为具体内容，以科学的数学方法为量化手段，才能较好地实现监测目标。为此，需要综合分析监测主题、监测对象的特点及其关联要素，构建相应的监测框架、维度、选取信息采集和数据处理的方法，形成科学、适用的监测模型，将感知的、模糊的、经验的事物用精确的数量加以刻画、显示。首先是将监测标准数量化，即通过科学的抽样测试后，形成相应的常模，将定性的标准转化为可以用数据来表达的定量指标。其次是监测工具标准化。依据评价标准，建立相应的监测框架，并细化为不同的监测维度和监测题目，通过监测对象完成一定的项目或者实践结果来衡量其达到的水平。其中，监测框架着眼的是影响监测对象的不同因素或监测对象自身属性的基本要素。监测指标是将框架所确定的因素的具体化，为达到可感、可知、可量化奠定基础。再次是监测结果的标准化，即将期望达到的标准划分为不同的水平， 使监测结果与标准水平对应起来，以便对监测对象的水平作出便捷的、客观的判断和合理解释。

监测所依据的具有特定逻辑关系的若干维度共同构成的监测框架、监测维度、监测指标，监测所获取的数据是指向和反映监测对象内在要素的属性，即对事物作出科学的量化判断，并通过获取的数据进行数学分析，以发现数据之间的内在关系，进而揭示事物的本质，反映监测对象的发展程度和达标情况，为实践和发展提供可靠的依据。特别是对未达标情况加以警示，并预示监测对象在未来一段时间内可能会发生的变化趋势等，为下阶段工作提供基本的事实依据。

教育监测不仅需要明白“是什么”，还要追寻“为什么”。因而主题决定着监测的方向和内容，标准为监测提供基本的衡量依据，工具为监测提供基本用具。只有监测主题确立以后，才能确定监测内容，监测内容不仅要包括反映监测对象是什么这一本体要素，而且包括可能是影响监测对象当前状态的外在因素。监测标准是与监测主题紧密联系的，适用于全体监测对象的质量要求。它要既能客观地反映国家的基本要求，又能较好地衡量监测对象的水平差异。监测工具是实施监测的关键要素， 达成监测目标必须开发优质的监测工具。监测工具的开发是一项创造性的工作。从实施来看，就是围绕特定的主题，将监测框架、监测指标转化为具体的监测题目，使监测内容具体化。当主题、标准、工具准备妥当后，方能对监测样本实施监测。

作为公共管理手段的评估，特别强调依据一定的标准判断或报告事物当前的状态，并推测事物的性质和可能的发展趋势。从实践来看，评估以事实、数据为基本依据，以得出相应的结论和改进建议为重点任务，往往具有权威性、专业性。以评促建、以评促改是对评估的实践意义的典型概括。评估标准和评估人员是影响评估结果的重要因素。通常，评估人员在相关领域的经验越丰富，做出的评估结论和建议可能越客观。聘请专业机构开展相应领域评估是现代社会治理的要求。

任何社会活动都是由事实和价值共同构成的。教育作为极富社会意义的活动，其评估离不开事实判断和价值判断两个方面。其中，事实判断是基础，价值判断是核心。事实判断聚焦监测主题和内容，通过测量、观察等方式获取一定的事实，以事实为依据，以标准为尺度，以比较为基本方式，得出相应的结论。价值判断则是以教育事实判断为基础，依据国家的教育方针政策对事实蕴含的价值进行梳理、判断。因此，教育评估是客观与主观的统一，科学严谨的教育评估要历经以下基本程序：首先，是确定主题。它直接表现为评估什么。一项评估可以是专项的，也可以是综合的。主题往往是教育改革和发展中的难点和重点问题。其次，是标准转化。即具有一定评估资质的专业机构，围绕特定的评估主题将国家的教育方针政策转化为具体的评估标准。教育评估标准是不同评估结果之间具有可比性的客观基础。再次，是多渠道采集信息。通过评估对象自查、评估机构及其派出的专业人员他查，采集、甄别相关信息。最后，是结论与建议。即将甄别后的事实与数据和评估标准比较，对评估对象做出结论性的判断，并提出改进工作的建议。

作为以服务决策和指导实践为基本取向的实践活动，教育评价是教育发展的重要推动力量，它指向的是教育决策或实践的阶段性结果，总结经验和成绩、发现问题和不足、提出建议和对策是其重要任务。作为第三方专业机构通常针对教育改革和发展中的热点问题、难点问题设计实施教育评估，把教育评价要求转化为具体的评估实践项目，、学校的高度重视，加大投入，为教育的持续发展奠定基础。同时，开展教育评估是对国家教育价值观、教育政策、教育质量要求的宣传和普及，可以引导评估对象进一步认识、领会国家的教育要求，并把国家的要求转化为具体的实践活动，进而为教育管理、办学活动的转型升级提供动力。

标准是实施教育评估的直接依据，结论则是对评估对象当前状态的基本判断，建议是评估对象后续改进和发展的策略。标准是保障评估的统一性、客观性的具体依据。它通过具体的指标及其数量化，将评估内容从抽象变得具体。它决定着教育评估的基本方式和手段。结论则是依据事实和数据作出的价值判断，反映评估对象过去及当前的状态，很大程度上代表了对评估对象过去及当前工作的肯定与否。结论的形成以标准为尺度，以采集到的信息为依据，以比较为基本方式。建议是评估主体基于事实和结论提出的旨在改进和优化管理、办学的对策，它是评估机构对评估对象未来工作的意见，具有指导性，需要评估对象在实践进一步验证和完善。

督导注重以对事实的判断为基础进行引导，以顺利达成事先预定的目标。因而，督导是监测和评估的必然延续。督导既可以存在于上下级之间， 也可以存在于平级之间，具有行政和专业两个方面的权威性，是一种典型的管理行为。从实施来看，督是基础，导是关键，督和导两个环节紧密联系，共同保障着督导的权威性。督导在现代社会治理中具有较高的效益，得到了广泛的应用。现代教育治理体系中，教育督导来自于法律的授权，是国家进行教育管理的重要力量，督导范围和内容、方式是由国家的教育法律法规规定，并由国家依法设立的专门机构来承担和履行其职能，其目的在于以客观事实为基本依据对督导对象做出相应的评价和指导，以促进教育工作的及时调整、改进。从我国教育督导政策法规设计来看，教育督导是县级以上人民政府教育督导机构根据国家的法律规定对下级人民政府、学校以及其他教育机构落实教育法律法规和党的方针、政策以及开展的教育教学情况进行监督、检查、评估、指导的活动。［3］因而，教育督导更多的是存在于上下级之间的第三方工作关系，它通过对督导促进教育管理机构、办学机构不断完善和改革工作方式，达成国家的教育要求。

简言之，教育督导旨在依法实施干预。这种干预的力量来自于督导对象的外部，且具有法定的强制性。遵从教育督导的指令是教育行政部门依法行政、学校高效办学的应有之义。教育督导以行政为形，以专业为神，通过综合运用教育监测、教育评估等手段和方法，广泛地采集、整理信息，立足于对教育实际的精准判断，提出有效的改进措施，以达到形神统一。因而，督导表面上是一种以权力为基础和标志的管理行为，实际上是以大量的专业技术和专业判断为基础的。专业力量参与的程度越深、越广，那么督导对问题的把握和引导就可能越符合教育规律，越能满足教育实践的需要，因而可能产生的效率就越高。

整合就是将多种方式方法加以综合运用，以获取数量充足、内容丰富的信息。实践中常常需要将实地考察、监测、评估等多种方式加以综合运用以获取可靠的依据。除督导主体组织实施的实地考察外，具有专业资质的机构组织开展的监测、评估所获得的数据、事实、结论都可以成为督导的依据。评议就是督导人员通过交流督导过程中所占有的信息以去伪存真，深刻地认识和发现政府及教育行政部门、学校在教育管理、办学的过程中存在的问题与不足，形成教育管理、办学的改进建议。评议实际上是管办评三方的直接交流机制的重要组成部分，三者围绕共同的主题和任务达成基本共识，奠定改进和优化的认识基础。报告则是对发现的经验、问题进行客观的阐述说明，以服务于教育决策、指导教育实践。通过报告的发布，教育管理、学校办学的过程与效益、督导结果接受社会监督，管理、办学和评价的成果在更大范围内产生影响。从督导的实施来看，科学地引入有效的信息采集和分析手段，是提高教育督导的专业性，保证教育督导的权威性的重要前提。在教育督导中引入教育监测、评估，将会使教育督导的公信力不断提高。

三、“评”的实践统整

从根本上讲，评价是为了改进，促进发展。以监督促进政府、学校、社会新型关系的构建，是管办评分离视野下“评”的基本职能。着眼于实践改进，监测、评估、督导各司其职，各有侧重，发挥各自的优势，突出各自的专业性，在督导的统率下进行融合，在融合中形成合力，努力形成“一体多维，多力同向”的第三方教育评价实践体系，方能更好地履行教育评价的应有职能。

监测是科学评估和督导的起点，只有当监测结果为后续的评估、督导所用时，其价值才会得以充分发挥。监测重在以数据说话，为开展科学评估和督导提供数量化的依据。评估重在价值导向，为教育督导提供基本事实和定性判断。督导重在依法干预，促进教育决策和实践改进。监测为教育评估和督导提供直接的依据，成为教育评估和督导的基础手段和方法。评估和督导将越来越倚重以测量来获取事实，掌握信息，监测越来越成为评估与督导的基础环节。监测、评估、督导共同着眼于服务教育决策、指导教育实践，聚焦于具体的对象，从不同的角度对具体的对象进行解读，以期形成教育评价的合力。充分发挥监测、评估、督导各自的特点和优势，实现监测、评估与督导融合是实现教育第三方评价使命的必然要求。当监测、评估的作用发挥得越充分，教育督导的专业支持力度越大，其目标的达成也可能越顺利。反之，监测、评估越能为督导提供直接的可靠证据，那么监测、评估的地位也就越稳固，教育评价的功能也就越完善。实践中的监测、评估、督导同向异点，互为依靠，构成一个整体，发挥第三方的功能，实现对教育管理、学校办学的评价作用。

信息的采集与分析不仅影响监测与评估的客观性，而且也是教育督导能否有效的关键，因而它成为建立教育评价模型必须考虑和解决的首要问题。首先，建立信息采集体系。围绕立德树人这一根本任务，结合教育改革和发展的阶段重点，确立不同的评价主题，建立结构化、体系化的信息采集渠道， 保证信息采集的及时高效，客观真实，使相关的信息采得到、靠得住、用得了。其次，建立智能化的信息处理平台。充分依靠现代信息技术手段，开发教育评价平台，实现对数据的即时处理。坚持以需求导向为基本原则，使通过处理的数据达到结构化或半结构化，方便决策部门、教育管理部门、学校等不同的主体依据各自的需要迅速从中生成需要资料，成为服务决策、指导实践的依据。再次，充分利用监测结果。要充分利用监测结果，必须以国家规定的质量标准为依据，使数据与标准相比较、与教育评价对象自身的发展相比较， 得出可靠的结论，准确揭示和把握结论背后的深刻含义，从而作出科学的判断和建议，促使评价结果实践化。

首先，是定期开展。在常态下开展评价，评价实现常态化，是教育评价发展的基本趋势之一。教育评价从教育改革和发展的规律出发，按一定的周期组织实施，及时了解教育改革和发展状态、特征及其影响因素，为改进决策、改进实践服务。因而，监测、评估、督导三者立足于具体的评价主题，构成一个以数据采集、分析、判断、干预为主要特征的实践体系对教育管理、学校办学进行常态的评价。其次，是结果公开。教育评价结果及时向教育从业人员、社会公众报告，接受评价对象、社会公众的监督，保证反馈的公正客观。再次，是回归实践。教育评价的价值是通过对教育管理、学校办学的干预实现的，最终反映在教育管理、学校办学的要素和结果优化上。因此，教育评价需要全面分析决策需求、实践需求，坚持需求导向，搭建公开平台，及时发布评价信息，在管理、办学、评价之间构筑起以交流与共享为目标的信息链条，促进教育系统的运转不断优化，不断生成教育发展的内在动力。